提案类型

集体提案

集体提案单位名称

农工民主党

案 由

关于加快推进我市城区公立医疗机构实现“医养结合”的提案

负 责 人

农工民主党常德市委等 12 名

界 别

农工党

委员证号

JT_05

邮政编码

联系电话

13973605899

单位及职务

通讯地址

农工民主党_陈钰

主 题 词

E-Mail

提案日期

2016-12-18

审查意见

立案

2017-01-07

合并案

相关情况

希望办理的承办单位(供参考)

办理单位

主办

市卫计委

会办

市发改委 市民政局 市人社局

提案内容（包括案由、案据和方案）

家家都有老人，人人都会变老。当前，我市已进入深度老龄化社会，全市老年人口超过125万人（截止2015年底），并仍以每年4%左右的速度在快速增长。老年人患病率高，他们对养老服务的需求，不再是以往简单的解决衣食温饱的日常看护，而是迫切需要健康咨询、疾病诊治乃至临终关怀等医疗养老服务。如何有尊严地养老，正成为重大的社会民生问题。2015年11月，国务院办公厅转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，提出到2020年所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，所有养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。
据了解，全省去年仅12家养老机构具备医养结合资质，除长沙、株洲、湘潭、岳阳、邵阳、永州外，其他市州还没建成取得医养结合资质的养老机构。目前我省有153家二级及以上医疗机构开设老年病科，11个市州、16个市县的21家养老机构开展医养融合模式试点。“十三五”期间，湖南将推进医疗卫生资源与机构养老、社区养老、居家养老的有效融合，力争到“十三五”末养老护理型床位达到30%。常德市明确提出，积极推进医疗卫生与养老服务结合，市城区要合理布局发展2至3家床位在500张以上的医养护一体化养老机构；每个区县（市）至少发展1家300张床位以上的医养护一体化养老机构。据有关方面介绍，目前我市有养老服务机构35家，其中市城区15家，床位1412张，入住老人1023人。这些养老机构一般占地面积小，床位少，11家民办养老机构主要以低端养老为主。
一、我市医养结合发展中存在的主要问题
（一）居家养老只养不医，养老问题层出不穷。当前，各类养老模式中居家养老的比例最高，我市在95%以上。随着老龄化的加剧，这一养老模式陷入自身难以逾越的困境。一是 “124”家庭养老势单力薄。受计划生育、老少分居等因素的影响,越来越多的“124”家庭夫妻双方除了工作维持生计外，既要照顾成长中的孩子，又要照料日渐衰老的双亲，导致经济、精力上的多重压力，出现2人扶养5人的艰难现状。而上述情况还仅仅是日常照料遇到的困难，一旦老人生病或发生其他突发情况，更是忙得不可开交。二是一旦患病矛盾凸显。首先是不方便。随着家中老人年龄的增大，疾病发生的概率和严重程度双双上升，而一般家庭距医疗机构都有一定距离，救治和护理起来多有不便。其次是不及时。多数老人易发心脑血管等疾病，如果在夜晚、节假日等特定时段发病，极有可能错过最佳治疗时机，轻则中风瘫痪，重则导致死亡。三是失能独老望天等死。空巢老人中有相当比例的失智、失能老人，一旦疾病发作或突遇火灾等意外事故，只能望天兴叹，坐地等死。
（二）养老机构医养失衡，关键时刻力不从心。一是大病无法看。大多数养老机构仅能提供老年人一般的衣、食、住、行等日常生活需要和头疼脑热等简单的医疗服务需求，一旦遇到重大疾病就解决不了。如位于武陵区吉生西路北侧的嘉乐园寿星公寓，140余名入住老人近半数为失能、半失能人员，公寓尽管配备有2名医护人员和医疗设备，但遇到急难病症和突发情况，就只能与武陵区贫困人群就医定点单位——常德市老年病医院联系救护车抢救，往返一趟不少于30分钟，很不方便。2014年公寓有个姚姓老人，因泌尿结石导致急性肾衰，一月之内抢救了4次，老人、院方都受累。通过调查，武陵、澧县、安乡，仅具有单纯养老功能的养老院床位空置率高达37％。二是小病无法养。由于老年服务工作社会地位低，薪酬待遇差，导致从业人员素质普遍不高，更缺乏健康检查、医疗护理等专业服务能力，难以满足入住老年人日益迫切的医疗护理需求。三是心病无人问。调查表明，全市养老机构中半数老人倾吐的欲望得不到满足，三成以上的老人存在不同的心理疾患，主要表现在孤独与失落感、对疾病的焦虑和对死亡的恐惧等。这些心理疾患急需得到专业的疏导。而养老机构对此普遍缺乏关注，更少有关怀行动。
（三）一、二级公立医疗机构重医轻养，医养资源难以有效发挥。一是业务萎缩，医疗资源闲置严重。近年来，城区部分一、二级公立医疗机构业务萎缩，医疗资源闲置。如市二中医院共有110张床位，现有病人不到80人。而这些床位、设备、人员等资源正是开展医养结合的有利条件。特别是一级公立医疗机构，多为街道社区卫生服务中心，更是具有位置和人缘的优势，既便于群众就近养老，又利于解决健康问题；既便于亲友探视，又利于街道监管。二是政策缺位，相关补贴一片空白。部分公立医疗机构为盘活闲置医疗资源，服务社会民生，进行了医养结合方面的探索，但由于政策缺位，步履维艰。以市老年病医院为例：该院在住院部三楼设关怀科，用50张床位来照护子女不在身边的70-80岁以上的高龄老人，开展医养结合探索。他们遇到的政策方面的问题是：1、关怀科没有独立产权，不是独立法人，因此不能享受政府的床位补贴和营运补贴；2、所用水、电没有单独立户核算，与医院的收费标准相同（电是错峰用电，平均价格约为0.7元/千瓦时;水是3元/吨）；3、医保暂未开通家庭病床报销政策且医院开展的日常健康保健也不能报销。
（四）大型公立医疗机构手续繁琐，老年关怀形同虚设。一是“绿色通道”不通，老人一医难求。调查发现，全市大型公立医院虽按照规定开设了老年“绿色通道”，但由于没有实行一站式服务，手续繁琐，老年人还是需与年青人一同楼上楼下奔波，并未得到便捷关怀。二是专业“优势”不优，“押床”护理退出受阻。基于对优质医疗资源的信赖，以及就医不便和风险最小化的考虑，一些本应出院的老人坚持留在医院，频繁“押床”，导致其他老年人住院“一床难求”，错过了最佳治疗期，反过来又制约了优质医疗资源效益最大化的实现。
（五）财政、医保等政策保障偏弱。由于养老不属医疗诊疗项目，即治病的医保钱不能转为养老钱，因医保报销金额和住院时间的限制，造成康复期较长的老年患者不得不连续出院转院，或采取各种方式押床，影响需诊疗老年人的入住，造成优质医疗资源紧张。养老机构中的医务室大部分没有医保资质，就医也无法享受医保报销，而且医保报销保障水平较低，住院起付线的门槛高、老年病用药的报销范围窄、住院治疗需垫付的费用高。医护费用报销政策不明，没有财政、民政等资金补助，基层医疗机构服务越多，运转越困难，特别对五保户等特殊人群持续、有效的健康医护难以保障。
（六）医养护理专业人员短缺。据统计，全国各类养老服务人员共约100万人，在养老机构中经过专业技能培训的不到三分之一。目前医养护理专业人员极其缺乏，很多日常的护理和照料工作都是采取老年人互助的形式开展。护理人员工作劳动强度大、福利待遇低、就业吸引力有限，护工队伍很不稳定，护理技能培训一完成就走人的情况时有发生。同时，在开展医养结合服务的医疗机构中，也很难招聘到专业的护理照料人员，不能为老人提供较为专业的照护和康复辅助服务。
（七）医养结合运营成本高。据测算，保证一个小型的医养结合服务机构24小时为老年人提供医疗服务，至少需要2名全科医生、2名护士，按月人均工资3500元的标准，一年就需要支出人员工资近17万元，此外还需配备护工、厨师、保洁等大量其他服务人员。面对医养结合服务机构的运营成本，因此养老机构开展医养结合存有顾虑。
二、对策建议：
面对严峻的老龄化形势与众多的医疗养老服务渴求，结合我市实际情况，我们建议：
（一）统筹医养融合发展规划。各级人民政府要科学合理规划医养结合服务设施的布局规划，统筹设置医养结合服务机构的设施配备，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。发改、卫生计生、民政等部门要共同加强行业发展规划引导，统筹规划医疗、养老公共服务设施的科学布局，确保医养结合服务设施建设的落实。积极争取国家中央补助资金支持，重点向医养结合的养老和基层医疗卫生机构倾斜；由政府设立医疗养老扶持专项资金支持建设；鼓励和引导民间资本投向医养结合养老机构。鼓励依托现有医疗资源，在其周边建设养老机构，或现有条件的医院设立专属养老区域，根据老年人健康的不同需求，开展不同的医疗活动。鼓励和引导在乡镇卫生院、部分一二级医院、专科医院内设立医养结合服务科室（机构），将医养结合作为今后基层医疗卫生机构发展规划的一项重要内容，优先发展护理康复服务，加强老年护理和康复医疗机构的建设，开辟“医养融合、以养促医”的转型发展方式。
（二）调整公立医疗机构结构功能，完成“错位转型”。医养结合是公立医疗机构转型的有利契机，各级公立医疗机构在医养结合的道路上能走多远，关键在于如何在老年医护的产业链上定好位，不能千篇一律。建议推进“三个为主”的错位转型：一是三级公立医疗机构以老年病救治为主。重在对老年急难病症的诊疗，当务之急是充分利用信息化手段，简化手续流程，实现挂号、缴费、门诊、检查、治疗、住院等“一站式”服务，使得老年“绿色通道”真正畅通起来。二是二级公立医疗机构以老年病康复为主。重在老年急难病症、大病恢复等后期康复治疗，要求高于一般慢性病的护理。可增设或将部分科室转变为老年科（关怀科），并在丰富康复项目的基础上，将老年康复业务规模扩大到所有医疗业务的50%以上，将老年科（关怀科）发展为支柱科室。三是一级公立医疗机构以老年病护理为主。重在一般慢性病的治疗护理，条件成熟的可转型为老年护理院等。
（三）调动公立医疗机构积极性，出台相关政策。一是给予财政补贴。参照对社会养老服务机构的补贴标准，政府对转型医疗机构进行床位补贴和营运补贴，体现社会托底的公益性，即每个床位提供3000元的床位补贴；每接收一名老年人按照自理、半自理、完全不能自理分别给予其每月100元、200元、400元的运营补贴，每接收安置一名城市“三无”老人、农村“五保”老人按照全护理、半护理、自理分别给予其每月1000元、600元、200元补贴。二是进行优惠减免。政府主办和特许经营的供水、供气、通信、有线(数字)电视等经营单位，应为转型医疗机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用气(燃料)等与居民用户实行同质同价，用电按当地最优惠的价格执行，免收有线电视开户费、城区普通宽带一次性连接费;优惠收取采用光纤接入或者接入距离较远等成本较高的宽带一次性连接费，通信费、收视费按当地最优惠标准收取。三是调适医保政策。凡经过评估符合医养结合照护标准的老人，其接受长期医疗照料的相关医疗费用纳入基本医疗保险支付范围（如：开通家庭病床，纳入报销，医保部门进行监管）；适度提高老年慢性病、老年人康复治疗的住院医保支付额度、扩大治疗用药目录的病种范围；老年医保个人账户，应该逐步扩展至预防、健康教育、健康促进、失能护理等方面。
（四）培养医养护理专业人才，提高护理水平。一是提高行业待遇。建立科学长效的养老护理人员管理机制，提高养老护理人员工资待遇，根据工作年限、职称等要素实施岗位补贴，提升养老护理行业的社会地位，让养老护理人员引得来、留得住。二是培训实用人才。实行从业资格认证制度，积极组织城镇就业困难人员和农村劳动力参加养老服务职业培训。三是培养专业人才。在常德高职院等大、中专院校开设老年护理专业，并以转型后的医疗机构为老年护理实训基地。
（五）建立养老服务评估标准，实行进退机制。为实现医养结合机构社会效益的最大化，建议把好三个关口：一是入口关。由民政、卫计、人社等部门出台统一的老年人能力和服务需求评估标准，确保真正有需求的老人入住。二是质量关。实行分级护理制度，根据老人的身体状况和需求类型变化，对生病失能、半失能和未失能的老人，实施不同等级动态护理。三是转诊关。专业机构或人员对老年人身体状况进行定期评估，达到出院指标的要及时转诊。四是对符合城镇职工、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的养老机构内设医疗机构，人社、卫计部门应纳入定点范围，完善和落实医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。
（六）推动医疗卫生服务延伸至社区和家庭。充分依托社区各类服务和信息网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。医疗卫生机构应为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。支持医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，医疗机构、社区卫生服务机构应为老年人建立健康档案，并与老年人家庭建立医疗契约服务关系，鼓励为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。社区居家养老服务照料中心应进一步加强与社区卫生服务中心（站）合作，依托周边医院、社区卫生服务中心（站）或引进民办医疗机构等形式，建立社区居家养老医疗保健服务体系，提供社区医疗和养生保健服务。
（七）建立医养融合发展政策保障机制。养老政策方面，建议明确规定医养结合养老机构可以享受国家和省关于养老服务业的各种优惠政策，包括床位和运营补贴等；医保政策方面，相关部门完善医保有关政策措施，要将五保户、残疾人等重点人群的医疗服务，日常的养老护理费用纳入到农合和医保医疗保险基金支付范围，并提高医保报销比例和扩大医保报销范围，县级财政对五保户入院费用实施全额兜底；土地政策方面，优先保障医养结合养老机构建设用地。建立严格的准入制度，制定建设标准和合理收费标准，对设备配置、医疗水平等方面要有明确要求。提升城乡医疗保险保障水平，对养老机构内设的医疗机构（诊所、卫生室、医务室、护理院、康复医院等）适当放宽准入条件，予以纳入城乡医保定点范围。参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的老年人，入住医养结合服务机构所发生的符合政策范围内的医疗费用，按照规定予以报销结算。探索将针对特定老年人的护理费用采取包干等方式纳入医保报销范围，探索建立长期护理保险制度，发挥医保基金效益，缓解老年人医护费用的支出压力。
为民办实事有雪中送炭，有锦上添花。医养结合就是亟待推进的雪中送炭式的为民善政，我们期盼在常德这样一个已构建一流城市格局，有着“世外桃源”美誉的幸福之城，老年人能够早日得到更加人性化的医疗养老服务。
医养结合，你若不来，我将不在！