常德市政协七届三次会议第190号提案 

提案类型

个人提案

集体提案单位名称

案 由

关于发展我市多层次养老服务的提案

第一提案人

曾荣 等 2 名

界 别

社会福利

委员证号

z71210

邮政编码

联系电话

单位及职务

和恩养老管理有限公司、常德市和生源养老产业有限公司董事长

通讯地址

主 题 词

E-Mail

提案日期 

2018-12-17

审查意见

立案

2018-12-25

合并案

相关情况

同意其他委员参阅

希望办理的承办单位(供参考)

办理单位

主办

市民政局

会办

市教育局 市人社局 市自然资源和规划局 市医疗保障局

提案内容（包括案由、案据和方案）

    常德市在全省最先步入老龄化阶段，老龄人口呈现出人口基数大、高龄人口多、空巢化率高、失能与半失能人口多、增长快等特点。截止2017年底，60岁以上老年人口 135.3万，占常住人口的21.2%，远远高于全省17.61%，全国17.3%的比例，老龄人口数和老龄化率均位居全省第一。女性老龄人口68.74万人，男性老龄人口58.76万人，80岁到90岁老龄人口14.75万人，90岁到100岁的老龄人口1.37万人，百岁以上的老人212人，全失能老人2.94万人， 部分失能老人10.69万人，空巢老人26.8万人。近年来，市委、市政府高度重视养老事业的发展，把健康养老产业纳入了全市“开放强市、产业立市 ”战略部署，坚持政策引导、政府扶持、社会参与、市场推动、老人受益的工作思路，努力构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系，着力提高老年人生存质量和生活水平，进一步推进养老服务社会化，取得了一定成效。
    一、我市发展多层次社会化养老服务存在的问题
    1.政策扶持力度不强。尽管各级养老利好政策出台密度大，我市也出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，但关键问题尚未破解，实际上操作中制约养老产业发展的瓶颈问题，比如融资支持（公益产业抵押物处置障碍）、用地供应、基础设施补贴、税费优惠等问题，尚未破解，政策体系尚需进一步完善。据了解，长沙市去年就出台了 《支持居家养老服务发展的若干政策（试行）》，而我市今年才进行居家和社区养老服务改革试点。即使已有的扶持政策也不落实，如常政发（2015）3号文件规定：“对采取招拍挂方式取得地块的养老机构，地块收益财政对基础设施投入部分将给予适当补助。”和生源养老公寓于2012年2月6日，通过招拍挂方式取得商居用地，其一号、六号楼都是供老人居住的养老机构，土地出让金、基建、装修配套等投入达2000余万，但跑了7年，经5任常务副市长，到目前，一直没有获得土地收益返还补贴。社会有关方面对我市老龄化面临的严峻形势尚没有足够的认识和重视，没有充分意识到日益增长的养老服务需求与养老设施的严重不足之间的矛盾已日益凸现，各部门在推进养老服务工作上也没有形成合力，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。
    2.专业化程度不高。一是专业化的动力不足，福利院、养老院、敬老院在医疗、康复服务等方面力不从心；二是配备的设施不齐，缺乏提供专业化服务的基础条件；三是专业人员缺乏，护理员队伍中，康复、医疗、营养配餐、临终关怀等方面的专业技术人员匮乏；养护人员不仅数量缺乏，而且还面临“两高三低”的问题：人员流动率高、劳动强度高，工资收入低、社会地位低、服务水平低。我市养老护理员月薪基本是在2200-2700，每天工作24小时，工资低、工作时间长，且没有“五险”等待遇，导致养老护理员岗位招人难、留人更难，更不用说是年轻人，处于一种后继无人状态。
    3.养老床位严重不足。从现有养老服务资源看，我市共建成各类养老服务机构273家，其中乡镇敬老院215家，城市公办养老机构14家，民办养老机构44家，总床位19617张，入住老人17411人。按照省政府每千名老人要达到35张床位的要求，我市要达到4万张床位目标，差距还有一半以上。
    4.社区、居家养老推进不力。一是社区养老试点范围不大。我市今年才开展社区养老试点，据调查，2018年我市新建居家和社区养老服务指导中心10个、区域性养老服务中心15个、嵌入式养老服务点14个。二是居家养老适老化设计滞后。居家养老是很多老年人的首选，但居家养老面临的一个共性问题，在于当初住宅、家庭的布局并非是为了养老而设计，因而住宅的“适老性”明显滞后，存在不少隐患，这就困扰着不少老人的养老生活。
    5.医养结合程度不够。我市医养结合的养老机构不多，能满足老人医疗和养老双重需求的床位很少。另一方面，受体制、观念影响，乡镇卫生院的医疗资源往往得不到有效利用。老人的居家医疗需求，特别是癌症晚期患者的营养性输液需求难以得到满足，此外受限于养老机构的场地规模限制，医保支付难以开通，给长期居住于养老院的老人享受医疗服务造成障碍。
    二、大力发展多层次社会化养老服务的建议
    1.加大政策扶持力度。一要落实现有政策。各级各部门要认真贯彻《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）、省市文件精神，切实落实社会力量兴办养老机构在土地供应、税费减免、投融资、补贴支持等方面的优惠政策，充分调动社会力量参与开发建设的积极性，为发展民办养老机构创造良好环境。二要不断完善有关优惠政策。尽快出台支持居家养老发展的优惠政策，降低社会力量创办养老机构的门槛，引导和支持社会组织和民间资本兴办各类养老服务设施，推进养老机构投资主体多元化，不断增强民办养老机构的生存力和竞争力。三要加大政策帮扶力度。在土地供应政策方面，一是建议养老服务用地对社会资本完全放开，社会资本平等参与养老服务用地的划拨，尝试推行协议出让。二是建议从社会长远发展的角度出发，确定土地扶持政策的具体目标和任务，重点采用土地租赁30年的方式，保证民办养老机构的用地，解决民办养老机构生存发展的根本性问题。在加强医疗服务方面，鼓励除护理院外的社会办养老服务机构开展老年医疗卫生和老年病护理服务，在养老机构内设立或合作设立医院、门诊等医疗机构，并将符合条件的纳入医疗定点范围。可先从城镇居民医保着手，根据有关政策规定，明确医保使用范围，最大限度地给予政策扶持，并在有条件的情况下逐步扩大到农村，使更多的老人享受到机构养老的服务。
    2.对全市的养老机构服务质量建设制定规划。结合全市养老状况，制定养老机构服务质量、标准化管理的发展目标，对养老机构的扶持发展、医养结合等工作任务明确工作目标。民办养老机构全部参与机构责任保险，80%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，公办养老机构护理型床位占比达到80%以上，长期护理保险试点率先在养老机构推广实施。要制定我市的养老机构等级或星级评定标准，对不同养老机构的硬件标准进行等级划分，对养老服务质量进行星级评定，从硬件和软件上进行规范，并与政府扶持和补偿标准相手挂钩，从而推动养老机构在硬件和软件设施上的投入，进一步推动养老服务产业服务质量的标准化建设和制度化管理，从而提升养老服务质量。
    3.鼓励社会力量投入。在摸清供求关系的基础上，科学规划全市养老机构布局。逐步形成高、中、低不同档次，满足不同人群需求的养老机构体系。公办养老机构要完善养老服务托底的措施，在满足农村“五保”、城市“三无”老人集中供养需求的前提下，其余床位对中低收入老人开放,充分发挥其公益职能。同时，可以考虑全部向社会放开，实行公建民营，提高运营效益，增强护理功能。倡导民营养老机构多元化经营，实行民营公助和品牌连锁经营。鼓励城市资金、资产和资源投向农村养老服务，在居家养老服务领域引入市场化竞争机制。社会组织或专业机构可进入街道（镇）、社区（村），建设日间照料中心、托老所、助餐点等互助性养老服务设施，承接居家养老服务中心（站）养老服务职能，通过政府提供场所，购买服务等形式，为老人提供常态化和专业化服务。
    4.充实养老服务项目。通过政府投入和市场化运作，逐步充实“助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购”以及家政服务、文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、应急救助、权益维护等各项养老服务。每个乡镇、街道均要落实数家加盟服务企业或个人，以便就近为老人提供居家服务。试点空巢老年人居家呼叫系统和应急救援网络，拓展养老服务领域和功能。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老服务工作，组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，督促家庭成员承担赡养责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决老人实际生活困难。要更新观念、适应形势，大力建设和谐养老服务体系，在居家、社区、机构养老和医养结合等方面加快推进，突出重点补好“社区养老、居家养老”短板，着力构建社区、居家养老15分钟生活圈，实现养老“不离亲、不离家、不离群”，提升全市整体养老服务水平。
    5.积极推动医养结合。积极探索医养结合发展新模式，多渠道推进，全方位发展，有效缓解老年人的“养老+医疗护理难”的问题。一方面，通过医疗机构托管方式，引导、扶持医疗机构，尤其是闲置的基层医疗机构深度介入养老服务业，为养老机构的老人提供全方位的医疗服务。这既解决了养老机构组织力量不足和护理水平不高等问题，又盘活了医疗资源。另一方面，鼓励大中养老机构结合实际在机构内设置以保健为主的医务室、保健站，聘请有职业资格的医师、护士为老人提供基本医疗护理服务。对一些小型养老机构和乡镇敬老院，坚持便利、实用的原则，就近与医疗机构签约合作，充分发挥双方各自优势，医疗机构为入住老人提供医疗服务，养老机构担当医院的病房功能，将医疗结束需要长期护理的老人转移至养老机构。同时，促进基层卫生机构与居家养老服务中心（站）合作。建立“家庭医生签约”服务模式，与有意愿的老年人家庭建立医疗契约服务关系，为行动不便的老年人提供康复护理、健康查体、保健咨询等上门服务，开设家庭病床，方便老年人就医，将医养结合服务普及到家庭病床和社区服务中。畅通医保支付渠道。经卫生行政部门批准成立的护理院和养老服务机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，支持其申报纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。
    6.落实社区养老配套。一是严格落实社区养老设施配套。按照社区养老服务设施配建要求，新建住宅小区配建任务列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。二是大力发展“嵌入式”养老。这样的养老模式犹如一只只‘小麻雀’嵌入在各个社区里，床位虽不多，但却能提供日托、全托、短托、临托、送餐上门、康复保健、家居清洁等多种服务。三是补齐农村养老服务短板。督促子女履行赡养义务，夯实农村居家养老基础。鼓励各类为老服务组织（企业）参与发展农村居家养老服务。鼓励各地因地制宜，发展子女众筹资金开展互助养老、老年人集中居住互助养老等农村居家养老互助模式。
    7.创新发展智慧养老。提高养老机构智慧化服务水平，推广配置安全监控、健康护理、生活服务等智能设备，为老年人提供入院能力评估、无线定位救助、活动监测、行为智能分析、亲情视频沟通、门禁系统联动等智慧养老服务；在入住老年人中推广应用适老化智能产品、健康监测可穿戴设备、移动应用软件（APP）等；鼓励研发应用为老年人提供亲情陪护、康复理疗等服务的人工智能产品和设备。统筹整合各级养老服务信息平台，实现基础数据、服务渠道、服务终端等资源共享，对接餐饮、家政、健康等为老服务主体，提供助餐助医助急等服务。鼓励社会力量建立远程居家照护服务系统，开发多元、精准私人定制服务。
    8.强化人才支撑，提高专业化水平。一是建议市政府鼓励支持常德高校开设养老服务类专业，通过学费减免、设置奖助学金、签署就业协议等办法，吸引学生就读养老服务相关专业，定向培养一批养老服务业人才。二是加大培训力度。开展各类养老机构护理员、居家养老服务站工作人员培训工作，颁发职业资格证书，切实提高养老服务人员的职业道德、业务技能和服务水平；三是组织参加技能大赛。通过组织参加各类技能大赛，培养中高级专业技术人才，促进养老服务人员队伍建设的规范化和专业化；四是提高养护人员工资及福利待遇。市、县两级要出台本地养老服务从业人员待遇保障实施意见，制定大中专毕业生从事养老服务学费补偿、入职奖补有关规定，明确养老服务从业人员最低工资保障标准和社会保险参保要求并落实到位。逐步提高养老服务人员工资及保险等福利待遇，吸引各类人员从事养老服务业。
    9.扶持发展志愿者队伍。发动共青团、学校、企业和社会团体组织机关干部、社区党员、学生、低龄健康老人等有志于老龄事业的人加入到志愿者队伍中，开展长期结队服务、企业助养贫困老人等活动，定期或不定期上门服务，努力解决空巢、高龄、失能等老年群体在养老方面存在的困难。按照“服务今天，享受明天”的原则，设立“居家养老义工服务卡”，实行自愿参加、自由退出。由居家养老服务管理部门记录义工的服务内容、时间和质量，统一“储蓄”。若干年后，当义工本人需要服务时，可根据义工服务储蓄提出申请，由居家养老服务管理部门统一调度义工为其提供相应的养老服务。
    10.兴建一所高标准银龄教育文化产业园。桃花源里的城市，是常德的城市定位形象、城市品牌。常德自然环境优良，生态环境得天独厚，非常适合建设面向全国乃至全球的新型养生养老保健基地，非常适合形成独具特色的养老健康产业。建议选择太阳山下、柳叶湖畔兴建一所高标准银龄教育文化产业园，既填补了我市缺乏大型养老基地的空白，又符合国家产业政策，也将成为我市“产业立市”，打造文旅康养千亿产业集群的又一经典力作。逐步打造一个以银龄教育文化示范基地为中心，包括银龄文化研究交流、银龄教育培训、银龄养生抗衰、银龄医疗康复、银龄器械产品、银龄休闲旅居、银龄都市田园等一体的综合性养老服务及产业体系，成为集展示、旅游、民生、公益于一体的综合性为老服务基地。